[Jurisprudence] Les syndicats catégoriels devant le Conseil constitutionnel

par Christophe Radé, Professeur à l'Université Montesquieu-Bordeaux IV, Directeur scientifique de Lexbase Hebdo - édition sociale
Quelques jours seulement après avoir refusé de transmettre deux questions prioritaires de constitutionnalité (QPC) portant sur deux points sensibles de la loi du 20 août 2008 dans son volet démocratie sociale (1), la Cour de cassation, peut-être pour couper court à une polémique naissante, renvoie une nouvelle QPC portant, cette fois-ci, sur le régime de la représentativité des syndicats de cadres affiliés (I), au Conseil constitutionnel, qui devra déterminer si la réforme introduite en 2008 est, sur ce point, contraire au principe d'égalité (II).






Résumé

Présente un caractère sérieux et doit donc être transmise au Conseil constitutionnel, la question prioritaire de constitutionnalité suivante : "la loi n° 2008-789 du 20 août 2008, en créant l'article L. 2122-2 du Code du travail (N° Lexbase : L3804IBI), qui dispense une organisation syndicale catégorielle de devoir franchir le seuil de 10 % des suffrages exprimés au premier tour des élections des titulaires au comité d'entreprise dans tous les collèges, contrairement aux syndicats intercatégoriels visés par l'article L. 2122-1 du Code du travail (N° Lexbase : L3823IB9), a-t-elle instauré une rupture d'égalité entre organisations syndicales, en violation de l'article 1er de la Constitution de 1958 (N° Lexbase : L0827AH4) et des articles 1er (N° Lexbase : L1365A9G) et 6 (N° Lexbase : L1370A9M) de la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen de 1789 ?".

I - La transmission de la QPC portant sur l'appréciation de la représentativité des syndicats catégoriels affiliés

La loi du 20 août 2008 a rompu avec les règles relatives à la représentativité des organisations syndicales mises en place par la loi "Auroux" de 1982 (2), fondées essentiellement sur l'affiliation à l'une des cinq grandes confédérations nationales et interprofessionnelles, au profit d'un régime qui met désormais l'accent sur l'audience électorale des syndicats (3).

Le seuil d'audience exigible de tous les syndicats a été fixé à 8 % au niveau national interprofessionnel et de la branche, et à 10 % dans les entreprises et dans les groupes.

Le seuil de 10 % menace directement deux des cinq grandes organisations syndicales dont les résultats électoraux, pour s'en tenir aux résultats des élections prud'homales, sont inférieurs, la CFTC et la CGC-CFE. La situation de ces confédérations est, toutefois, un peu différente, dans la mesure où la première est une confédération intercatégorielle, alors que la seconde se fixe pour vocation statutaire de défendre les intérêts des cadres et, plus largement, du personnel d'encadrement.

Pour permettre à la CGC-CFE de "survivre" à la réforme de la représentativité syndicale, les partenaires sociaux, au travers de la position commune adoptée le 9 avril 2008, et le législateur ont mis en place une règle particulière de mesure de l'audience applicable, non seulement pour calculer le seuil des 10 %, mais également pour vérifier l'exigence des 30 % nécessaire à la validité des accords collectifs (4). Le Code du travail permet désormais de mesurer l'audience des syndicats catégoriels affiliés à une confédération syndicale catégorielle interprofessionnelle nationale au sein des "collèges électoraux dans lesquels leurs règles statutaires leur donnent vocation à présenter des candidats" (5), et de vérifier la validité des accords conclus dans ce même cadre (6).

La mise en place de cette règle dérogatoire constitue une entorse évidente au principe d'égalité entre syndicats puisqu'elle favorise les syndicats catégoriels affiliés qui voient le nombre de leurs suffrages rapportés aux seuls collèges des cadres et assimilés, ce qui leur est évidemment plus favorable puisque l'assiette de vérification est plus étroite que pour les syndicats intercatégoriels qui rapportent le nombre de leurs suffrages obtenus à l'ensemble des suffrages exprimés dans tous les collèges. Il était donc prévisible que se poserait la question de la conformité du dispositif nouveau au principe d'égalité, singulièrement dans le cadre de la procédure de la question prioritaire de constitutionnalité applicable depuis le 1er mars 2010.

C'est tout l'intérêt de cet arrêt rendu par la formation ad hoc de la Cour de cassation le 8 juillet 2010, et qui était saisi en ces termes d'une QPC : "la loi n° 2008-789 du 20 août 2008, en créant l'article L. 2122-2 du Code du travail, qui dispense une organisation syndicale catégorielle de devoir franchir le seuil de 10 % des suffrages exprimés au premier tour des élections des titulaires au comité d'entreprise dans tous les collèges, contrairement aux syndicats intercatégoriels visés par l'article L. 2122-1 du Code du travail, a-t-elle instauré une rupture d'égalité entre organisations syndicales, en violation de l'article 1er de la Constitution de 1958 et des articles 1er et 6 de la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen de 1789 ?".

Le moins que l'on puisse dire est que la position de la Cour de cassation était attendue avec curiosité, car dans cinq arrêts rendus les 18 et 25 juin 2010, la Haute juridiction avait refusé de transmettre au Conseil constitutionnel trois questions portant sur la constitutionnalité du seuil d'audience électorale de 10 % exigé pour établir la représentativité des organisations syndicales, l'exigence d'élus au comité d'entreprise dans les entreprises de 300 salariés et plus pour que les syndicats puissent y désigner un représentant, et sur la prescription quinquennale des gains et salaires, sous prétexte que ces dispositions soit ne porteraient atteinte à aucun droit ni aucune liberté garantis par la Constitution, soit que les arguments avancés ne seraient pas sérieux (7).

Or, on sait que ces refus de transmission ont été très mal reçus par le Conseil constitutionnel qui a considéré que la Cour de cassation est allée bien au-delà de son rôle de filtre et s'est livrée, en réalité, à un véritable contrôle préalable de constitutionnalité, privant le Conseil du rôle que lui a confié le constituant.

Le Conseil se rassurera donc sans doute en constatant que cette fois-ci la question lui a été transmise et qu'il aura, par conséquent, l'opportunité de statuer sur la conformité de cet aspect, somme toute assez limité, de la loi du 20 août 2008 dans son volet "démocratie sociale" (8).

II - Constitutionnalité des dispositions critiquées

Le moins que l'on puisse dire est que la Cour de cassation ne livre guère d'éléments intéressants dans son arrêt de transmission et se contente d'affirmer que "les dispositions critiquées, en ce qu'elles régissent la représentativité des organisations syndicales catégorielles et intercatégorielles, méconnaissent le principe d'égalité devant la loi, soulève une question qui présente un caractère sérieux".

On ne saurait, bien entendu, lui faire grief de s'en tenir à la vérification du caractère sérieux de la question posée et de ne pas aller plus loin dans l'analyse de la conformité à la Constitution, puisque tel n'est pas le rôle qui lui a été confié par la réforme constitutionnelle intervenue en 2008/2009.

Il est, toutefois, possible de déduire de cette transmission deux éléments intéressants qui apparaissent au vu, notamment, des précédentes décisions intervenues en juin et qui avaient conduit à la non-transmission de deux questions posées sur la constitutionnalité de la loi du 20 août 2008.

En premier lieu, le fait que la Cour de cassation transmette suggère qu'il y a bien, ici, atteinte au principe d'égalité entre syndicats. On se rappellera, en effet, que, dans l'un des arrêts rendus le 18 juin dernier et qui portait sur l'exigence d'élus pour la désignation des représentants syndicaux au comité des entreprises de 300 salariés et plus, le refus de transmission avait été justifié par l'absence d'atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit (9). En transmettant, la Cour de cassation semble donc indiquer que l'atteinte alléguée au principe d'égalité est donc, a priori, établie.

L'affirmation relève du truisme, même si on peut pousser un peu plus loin le raisonnement. Certes, la loi opère bien une différence de traitement entre les syndicats selon qu'ils sont catégoriels ou intercatégoriels, mais cette différence ne réalise une atteinte prohibée au principe d'égalité que si les syndicats sont placés dans une même situation au regard de la règle en cause (10). Doit-on alors déduire de la transmission le fait que la Cour de cassation considère que les syndicats ne sont pas dans une situation différente au regard de la règle en cause ? C'est sans doute le cas, puisque, jusqu'à présent, les syndicats étaient soumis aux mêmes règles de représentativité, qu'ils soient ou non intercatégoriels. Mais quel que soit l'avis de la Cour de cassation sur le sujet, ce sera au Conseil constitutionnel de se prononcer puisque la QPC lui a été transmise, et de déterminer si les syndicats sont ou non dans une même situation au regard des règles qui gouvernent leur représentativité, et dans l'hypothèse où ils le seraient si la différence de traitement repose sur un motif d'intérêt général suffisant.

En deuxième lieu, la transmission de la QPC démontre également que la Cour de cassation ne considère pas qu'existe une justification évidente et indiscutable à la différence de traitement introduite par la loi du 20 août 2008 entre syndicats catégoriels et intercatégoriels. On se rappellera également que dans trois des arrêts rendus le 18 juin dernier, la Cour avait, en effet, considéré comme "raisonnable" le seuil d'audience de 10 % exigé des syndicats pour qu'ils puissent être considérés comme représentatifs au niveau de l'entreprise, ce qui impliquait nécessairement que la Cour porte un jugement sur la proportionnalité de l'atteinte réalisé au droit syndical, ainsi que sur sa justification (11). La transmission de la question démontre donc que la Cour de cassation considère l'atteinte réalisée au principe d'égalité comme suffisamment litigieuse pour justifier un examen par le Conseil constitutionnel.

En dernier lieu, la transmission présente un avantage indéniable car une fois tranchée par le Conseil constitutionnel, la conformité ou la non-conformité du régime de la représentativité des syndicats de cadre affiliés sera définitivement acquise et ne pourra plus faire l'objet de QPC ultérieures portant sur le même objet, alors que de nouvelles QPC peuvent toujours être posées en cas de refus de transmission par la Cour de cassation.

Ce sera donc au Conseil constitutionnel de se déterminer sur la conformité du régime de la représentativité des syndicats catégoriels au regard du principe constitutionnel d'égalité. Il est alors extrêmement tentant de tenter de déterminer le sort qui pourra être réservé à cette QPC.

Pour bien comprendre la logique dans laquelle se place le Conseil constitutionnel, il est indispensable de reprendre les principes qui gouvernent son interprétation du principe constitutionnel d'égalité (12).

Le Conseil vérifie, tout d'abord, si les personnes dont on compare le traitement sont dans des situations identiques ou différentes. Le Conseil ne se substituera pas au Parlement dans l'appréciation des situations, mais vérifiera si celle-ci repose sur des "critères objectifs et rationnels au regard de l'objectif recherché par le législateur" et si l'analyse n'est pas "entachée d'une erreur manifeste d'appréciation". Le Parlement dispose donc d'une marge d'appréciation relativement importante, moins importante, toutefois, "pour les droits civils et politiques, pour le droit pénal ou la procédure pénale", mais plus marquée "pour les droits économiques et sociaux ou la démocratie locale" (13), ce qui semble être le cas en l'espèce.

S'il considère que les personnes sont dans une situation identique au regard des avantages en cause, le Conseil vérifiera si la différence de traitement repose sur un motif d'intérêt général, ce dernier s'appréciant, d'ailleurs, selon des modalités identiques à la différence de situation.

C'est donc sur ces deux points (existence d'une différence de situation et existence d'un motif d'intérêt général suffisant) qu'il convient de s'interroger.

La question de l'analyse de la situation respective des syndicats catégoriels et intercatégoriels est d'évidence délicate. Les syndicats catégoriels affiliés ont une vocation statutaire limitée et ne se trouvent donc pas dans la même situation que les syndicats intercatégoriels. Même si, par le passé, la jurisprudence et la doctrine n'ont pas tiré toutes les conséquences utiles du caractère catégoriel des syndicats affiliés à la CGC-CFE, il nous semble que les nouvelles dispositions introduites par la loi du 20 août 2008 ont consacré les notions de représentativité catégorielle et de capacité collective catégorielle. Désormais, les syndicats catégoriels, qui disposent d'un mode de vérification de leur audience électorale dérogatoire tenant compte de leur vocation statutaire limitée, doivent également se voir attribuer des compétences limitées aux seules catégories de salariés dont ils ont statutairement vocation à représenter et défendre les intérêts (14). A condition de considérer que la règle de calcul de l'audience, vérifiée dans les seuls collèges où ils ont vocation à représenter les cadres et assimilés, constitue, en quelque sorte, la contrepartie à la limitation de leurs pouvoirs, il nous semble que les dispositions litigieuses du code du travail devraient être validées car les syndicats catégoriels, dont la compétence est désormais limitée par leur objet statutaire, ne sont dès lors pas dans la même situation que les syndicats intercatégoriels. Sous cette réserve, qui pourrait, d'ailleurs, utilement figurer dans la décision à venir du Conseil constitutionnel, le grief tiré un manquement au principe d'égalité entre les syndicats nous semble devoir être écarté (15).

Si le Conseil constitutionnel, sous la réserve suggérée, concluait à l'existence d'une différence de situation entre syndicats catégoriels et syndicats intercatégoriels, alors le grief tiré de la violation du principe d'égalité tomberait de lui-même. Mais si le Conseil venait à considérer que les syndicats sont placés dans une même situation, alors se poserait la question de la justification de cette différence de traitement. Rappelons que le Conseil constitutionnel a affirmé, de manière constante depuis 1988 (16), que "le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit" (17). Pourrait-on, dès lors, considérer, comme l'a, d'ailleurs, suggéré le Conseil s'agissant du grief tiré d'un manque de clarté et d'intelligibilité de la loi, que le souci de conforter la position commune des partenaires sociaux (18) et de permettre la représentation d'une catégorie particulière des salariés justifie que les syndicats de cadres affiliés puissent bénéficier d'un régime de représentativité particulier, dès lors que celui-ci ne leur confère pas de prérogatives supplémentaires mais aménage simplement la règle générale pour leur permettre de devenir représentatifs ? A tout le moins, le Conseil ne pourrait-il pas considérer qu'en le considérant le Parlement n'a pas commis d'erreur manifeste d'appréciation ? Telles sont les questions auxquelles devra répondre le Conseil constitutionnel.

(1) Loi n° 2008-789 du 20 août 2008, portant rénovation de la démocratie sociale et réforme du temps de travail (N° Lexbase : L7392IAZ). Cass. QPC, 18 juin 2010, 4 arrêts, n° 10-40.005 (N° Lexbase : A4056E3M), n° 10-40.006 (N° Lexbase : A4057E3N), n° 10-40.007 (N° Lexbase : A4058E3P) et n° 10-14.749 (N° Lexbase : A4055E3L) et nos obs., La Cour de cassation, juge constitutionnel ?, Lexbase Hebdo n° 403 du 15 juillet 2010 - édition sociale (N° Lexbase : N6300BPZ).
(2) Loi n° 82-915 du 28 octobre 1982, relative au développement des institutions représentatives du personnel (N° Lexbase : L7836HYU).
(3) Sur ces dispositions, les obs. de G. Auzero, Articles 1 et 2 de la loi n° 2008-789 du 20 août 2008, portant rénovation de la démocratie sociale et réforme du temps de travail : la représentativité syndicale, Lexbase Hebdo n° 317 du 12 septembre 2008 - édition sociale (N° Lexbase : N9816BGN).
(4) Sur ces questions, notre chronique, Les syndicats catégoriels et la réforme de la démocratie sociale, Dr. soc., 2010, pp. 821-825.
(5) C. trav., art. L. 2122-2 (entreprise et établissement) (N° Lexbase : L3804IBI), L. 2122-7 (groupe) (N° Lexbase : L3739IB4) et L. 2122-10 (national et interprofessionnel) (N° Lexbase : L3797IBA). Cette méthode désigne, en réalité, la CGC-CFE, seule confédération nationale à avoir obtenu ce label (en ce sens, la précision apportée par la circulaire DGT n° 20 du 13 novembre 2008, relative à la loi du 20 août 2008, portant rénovation de la démocratie sociale et réforme du temps de travail, fiche 1, point 1, 1.4.1 N° Lexbase : L8532IBM).
(6) C. trav., art. L. 2232-2-1 (accords interprofessionnels) (N° Lexbase : L3741IB8), L. 2232-7 (conventions de branche et accords professionnels) (N° Lexbase : L3784IBR) et L. 2232-13 (conventions et accords d'entreprise ou d'établissement) (N° Lexbase : L3827IBD).
(7) Cass. QPC, 18 juin 2010, 4 arrêts, n° 10-40.005, n° 10-40.006, n° 10-40.007 et n° 10-14.749, préc. ; Cass. QPC, 25 juin 2010, n° 10-40.009 (N° Lexbase : A7369E3C) et nos obs., La Cour de cassation, juge constitutionnel ?, préc..
(8) Cons. const., décision n° 2008-568 DC du 7 août 2008, loi portant rénovation de la démocratie sociale et réforme du temps de travail (N° Lexbase : A8775D9U) et nos obs., Commentaire de la Décision n° 2008-568 DC du 7 août 2008, loi portant rénovation de la démocratie sociale et réforme du temps de travail : dispositions relatives à la participation des salariés à la gestion des entreprises, Lexbase Hebdo n° 317 du 12 septembre 2008 - édition sociale (N° Lexbase : N9819BGR).
(9) Cass. QPC, 18 juin 2010, n° 10-14.749, préc..
(10) Analyse rappelée très clairement aux Cahiers dans le commentaire sous la décision relative au repos dominical : "Il refuse de l'appliquer lorsque le législateur règle de façon différente des situations différentes".
(11) La Cour avait, par ailleurs, relevé que cette exigence, "loin de violer le principe de participation des salariés à la détermination collective de leurs conditions de travail par l'intermédiaire des syndicats, en assure, au contraire, l'effectivité" (pourvois n° 10-40,005, n° 10-40.006 et n° 10-40.007, préc.).
(12) Commentaire préc. aux Cahiers sous la décision "repos dominical" de 2009.
(13) Ibid..
(14) En ce sens notre chron., Les syndicats catégoriels et la réforme de la démocratie sociale, Dr. soc., 2010, pp. 821-825.
(15) Le Conseil pourrait alors, par une réserve d'interprétation, régler la question du caractère dérogatoire du mode de calcul de l'audience des syndicats catégoriels en indiquant que ces derniers ne peuvent présenter de candidats que dans le ou les collèges où leurs statuts leur donne vocation à représenter des catégories particulières de salariés (en ce sens notre art. préc., sp. n° 8 et s.).
(16) Décision n° 87-232 DC du 7 janvier 1988, Loi relative à la mutualisation de la Caisse nationale de crédit agricole, cons. 10 (N° Lexbase : A8176ACS).
(17) Décision n° 2008-568 du 7 août 2008, en matière de durée du travail, préc., cons. 7 et 8.
(18) Décision n° 2004-494 DC du 29 avril 2004, Loi relative à la formation professionnelle tout au long de la vie et au dialogue social, cons. 14 (N° Lexbase : A9945DBX).

Décision

Cass., QPC, 8 juillet 2010, MM. Granier et Roumec et le syndicat CGT-FO, pourvoi n° 10-60.189, arrêt n° 12142 P+B (N° Lexbase : A2179E4H)

Transmission

Texte concerné : C. trav., art. L. 2122-2 (N° Lexbase : L3804IBI)

Mots clef : représentativité syndicale ; syndicat catégoriel ; audience électorale

Lien base : (N° Lexbase : E1800ETT)