[Le point sur...] Actualité de l'assurance chômage : convention d'assurance chômage et règlement annexé du 18 janvier 2006 - Rapport de la Cour des comptes



La convention d'assurance chômage et son règlement annexé du 1er janvier 2004 (convention du 1er janvier 2004 relative à l'aide au retour à l'emploi et à l'indemnisation du chômage N° Lexbase : L1532DPG et son règlement annexé du 1er janvier 2004 N° Lexbase : L1601DPY) venant à échéance le 31 décembre 2005, les partenaires sociaux ont conclu de nouvelles dispositions conventionnelles nécessaires à la pérennité juridique et institutionnelle du régime d'assurance chômage : un accord national interprofessionnel du 22 décembre 2005 (Ani relatif à l'aide au retour à l'emploi et à l'indemnisation du chômage N° Lexbase : L0293HGX) (1), préfigurant la conclusion de la convention collective nationale d'assurance chômage et son règlement annexé du 18 janvier 2006 (voir circulaire Unédic, n° 2006-07, du 7 mars 2006, agrément de la convention du 18 janvier 2006 et des différents textes associés N° Lexbase : L6924HHW). Le pouvoir réglementaire, en donnant son agrément, a donné à ces dispositions leur portée opérationnelle finale et décisive (arrêté du 23 février 2006, portant agrément de la convention du 18 janvier 2006 relative à l'aide au retour à l'emploi et à l'indemnisation du chômage N° Lexbase : L8410HGL). De manière très synthétique, le nouveau régime d'assurance chômage peut se résumer ainsi : continuité de la réforme introduite en 2001 (qui avait été marquée par la création du Pare -plan d'aide au retour à l'emploi- et la suppression de la dégressivité des allocations chômage) (1) ; quelques modifications, mais d'une ambition mesurée (nouvelles mesures participant d'une politique d'activation des dépenses passives : le régime d'assurance chômage ne se projette plus comme un simple fournisseur de prestations sociales mais entend participer aussi à la lutte contre le chômage) (2).

Le manque d'ambition a d'ores et déjà été relevé (2). Cette nouvelle convention d'assurance chômage marque clairement une période de transition, dont les partenaires sociaux sont conscients, en raison du bilan très contrasté qui est dressé, notamment par la Cour des comptes, sur le fonctionnement de l'indemnisation du chômage en France et sa place dans les dispositions juridiques et institutionnelles de lutte contre les déséquilibres du marché du travail (3). Le rapport que la Cour des comptes a rendu public en mars 2006 est le neuvième, depuis 1999, sur le thème du placement et de l'indemnisation chômage, ce qui en fait le thème le plus analysé par la Cour.

1. Indemnisation chômage : poursuite de la réforme introduite en 2001

Le régime d'indemnisation chômage ne sort pas profondément modifié par la convention et son règlement annexé du 18 janvier 2006 : de très nombreuses dispositions de la convention du 18 janvier 2006, mais surtout du règlement annexé, reproduisent purement et simplement celles de la convention du 1er janvier 2004 (convention relative à l'aide au retour à l'emploi et à l'indemnisation du chômage N° Lexbase : L1532DPG) et de son règlement annexé (convention assurance chômage règlement du 1er janvier 2004 N° Lexbase : L1601DPY).

Les changements qui affectent l'indemnisation chômage sont, le plus souvent, de nature rédactionnelle (par exemple, la projet d'action personnalisé, dit "Pap", devient le "projet personnalisé d'accès à l'emploi", "PPAE"). Parfois, ils affectent en profondeur les droits des chômeurs, notamment, en réorganisant les filières d'indemnisation.

1.1. Permanences

La convention du 1er janvier 2001 (convention assurance chômage relative à l'aide au retour à l'emploi et à l'indemnisation du chômage N° Lexbase : L4594AQ9) a traduit une évolution très profonde du régime d'assurance chômage, le faisant participer de manière plus active au retour à l'emploi. Le versement de l'allocation était conditionné à la signature d'un plan d'aide au retour à l'emploi (Pare), ayant valeur d'un contrat précisant les obligations réciproques du demandeur d'emploi et de l'Unédic. L'aide apportée au demandeur d'emploi était définie et mise en oeuvre par l'ANPE dans le cadre d'un projet d'action personnalisé (Pap).

Très controversée alors (4), la réforme est appréciée 5 ans plus tard en des termes plutôt encourageants (5) par le Conseil de l'emploi, des revenus et de la cohésion sociale (Cerc). Ainsi, le Cerc a relevé qu'avant cette réforme de 2001, les programmes d'accompagnement ne concernaient que certaines catégories de demandeurs d'emploi : les jeunes peu qualifiés en situation sociale difficile (programme "Trace"), les chômeurs de longue durée ou les jeunes au chômage depuis 6 mois (avec un programme de service personnalisé pour un nouveau départ vers l'emploi).

La Cour des comptes a, également, souligné que le principe d'un suivi renforcé du demandeur d'emploi, auquel doit être proposé un accompagnement approprié, était déjà mis en oeuvre dans le programme de service personnalisé pour un nouveau départ vers l'emploi (SPNDE) mis en place par l'Etat et l'ANPE à partir de 1998. Mais, depuis juillet 2001, le programme SPNDE, jusque-là réservé à des publics particuliers, a été diversifié, renforcé et généralisé à toute la population des demandeurs d'emploi.

Mais, si l'introduction du Pare a conduit l'Unédic et les Assédics à considérer qu'elles devaient s'impliquer plus qu'auparavant pour sensibiliser, dès son inscription, le demandeur d'emploi, la Cour des comptes (rapport précité) a déploré que le Pare ait aussi conduit à multiplier les entretiens de suivi : aux entretiens semestriels généralisés par l'ANPE dans le cadre du Pap s'ajoutent, pour les allocataires de l'assurance chômage, les entretiens de suivi par les Assédics des conditions d'exécution du Pare. Selon les enquêtes effectuées au cours des premières années de fonctionnement du Pare, les demandeurs d'emploi considèrent que la répartition des rôles entre l'ANPE et les Assédics est compliquée et ne s'estiment pas bien informés sur le Pare.

1.2. Innovations issues de la convention et du règlement annexé du 18 janvier 2006

Le nouveau régime d'assurance chômage se distingue des conventions de 2001 et de 2004 par une refonte très profonde des calculs d'indemnisation, c'est-à-dire leur montant (durée) et mode de calcul (période de référence, ancienneté dans le salariat) (règlement annexé, art. 12 et 13).

La filière "A", inchangée, vise les chômeurs justifiant de 6 mois d'affiliation dans une période de référence de 22 mois, leur ouvrant droit à une durée d'indemnisation de 7 mois. Une filière "A+" est créée : elle concerne les chômeurs justifiant de 12 mois d'affiliation dans une période de référence de 20 mois ouvrant droit à une durée d'indemnisation de 12 mois. La troisième filière "B" exige 16 mois d'affiliation dans une période de référence de 26 mois pour que le chômeur bénéficie d'un droit à une durée d'indemnisation de 23 mois. La quatrième filière, dite "C", reste inchangée : 27 mois d'affiliation au cours des 36 mois qui précèdent la fin du contrat de travail sont exigés pour bénéficier d'une indemnisation chômage versée 36 mois pour le salarié privé d'emploi âgé de 50 ans et plus. Enfin, la filière "D" (27 mois d'affiliation au cours des 36 mois qui précèdent la fin du contrat de travail étaient exigées pour bénéficier d'une indemnisation chômage versée 42 mois pour le salarié privé d'emploi âgé de 57 ans et plus, et justifiant de 100 trimestres validés par l'assurance vieillesse) est supprimée.

Les autres innovations introduites par la convention et son règlement annexé du 18 janvier 2006 sont d'une portée beaucoup plus faible : les partenaires sociaux ont dû réécrire la convention d'assurance chômage pour prendre en compte certaines évolutions législatives intervenues depuis la précédente convention du 1er janvier 2001 (ex., création du contrat de volontariat de solidarité internationale, art. 8 § 1, l du règlement annexé) ; pour intégrer la loi de cohésion sociale du 18 janvier 2005 (loi n° 2005-32 de programmation pour la cohésion sociale N° Lexbase : L6384G49) créant le service public de l'emploi auquel l'Unédic est associée (6) et, enfin, pour tirer les conséquences de la réforme du contrôle de la recherche d'emploi initiée par le décret n° 2005-915 du 2 août 2005 (décret n° 2005-915 relatif au suivi de la recherche d'emploi N° Lexbase : L1269HBM, lire les obs. de S. Martin Cuenot, Le suivi de la recherche d'emploi, Lexbase Hebdo n° 180 du 8 septembre 2005 - édition sociale N° Lexbase : N8067AIM) (7).

La loi de cohésion sociale du 18 janvier 2005 (dont le décret n° 2005-915 du 2 août 2005 n'est que la traduction réglementaire) a modifié sensiblement le régime du contrôle de la recherche d'emploi : jusqu'à présent, compétence exclusive des services extérieurs du travail et de l'emploi (DDTEFP), le contrôle de la recherche d'emploi est désormais ouvert aux Assédics.

2. Activation des dépenses passives : de nouvelles mesures

La question de l'activation des dépenses de l'assurance chômage a été posée dès la création de l'Unédic. En 1961, a ainsi été créée une allocation de formation pour les chômeurs indemnisés. Après la réforme de 1984, l'activation s'est beaucoup développée : mécanisme "d'intéressement" (1986, permettant le cumul d'un salaire d'activité réduite et d'une fraction de l'indemnisation), conventions de conversion (1987), allocations de formation reclassement (AFR en 1988), conventions de coopération (1994), allocation de remplacement pour l'emploi (ARPE) en 1995.

Les conventions d'assurance chômage de 2001 et de 2004, en créant le Pare et le Pap, ont marqué la volonté des partenaires sociaux de s'investir encore plus sur ce terrain. La convention de 2006 conforte cette dynamique, poussée encore plus loin. Les actions d'accompagnement des allocataires mises en place par l'Unédic dans le cadre du Pare relèvent de trois grands domaines : une aide dégressive à l'employeur destinée à soutenir l'embauche d'allocataires de l'assurance chômage en chômage de longue durée ou âgés, sur un CDI ou un CDD de 12 à 18 mois (en 2004, 12 000 bénéficiaires, soit 131 millions d'euros) ; une aide à la mobilité géographique qui vise à faciliter l'acceptation d'un emploi en allégeant les charges causées par son éloignement (en 2004, 16 000 bénéficiaires, budget de 20 millions d'euros) ; une aide à la formation visant, avant tout, à faciliter l'accès à des emplois difficiles à pourvoir, et à mettre à niveau les compétences des allocataires (158 000 bénéficiaires en 2004 pour un coût de 218 millions d'euros).

Au-delà de ces dispositifs, le chômeur est soutenu dans ses démarches de retour vers l'emploi par le régime d'assurance chômage et ce de manière générale, comme pour certains publics ciblés.

2.1. Principe général de soutien aux chômeurs

La convention d'assurance chômage et son règlement annexé du 18 janvier 2006 (art. 14 et 15) ont mis en place un diagnostic initial sur la situation du demandeur d'emploi et sa distance à l'emploi, permettant une différenciation des parcours et une adaptation des prestations proposées conformément au projet personnalisé d'accès à l'emploi. Le demandeur d'emploi bénéficie d'une première évaluation personnalisée et d'une information sur les perspectives d'évolution des métiers, en vue d'actions de reclassement immédiat, de la réalisation éventuelle d'un bilan de compétences, d'une action de validation des acquis de l'expérience, de la prescription d'une formation complémentaire ou de la conclusion d'un contrat de professionnalisation.

Avec la convention d'assurance chômage du 18 janvier 2006, les partenaires sociaux ont voulu faciliter l'entrée des allocataires dans une démarche de VAE et renforcer les efforts de formation des chômeurs indemnisés (règlement annexé, art. 36). L'Unédic prend en charge les dépenses liées à la VAE dès lors qu'elles ne sont pas couvertes par d'autres financeurs et que les diplômes ou les certificats préparés favorisent l'accès à des emplois identifiés au niveau territorial ou professionnel. De même, les partenaires sociaux ont voulu intégrer dans le champ du régime d'assurance chômage, l'esprit et la logique qui sous-tendent l'accord national interprofessionnel du 20 septembre 2003 relatif à l'accès des salariés à la formation tout au long de la vie professionnelle (N° Lexbase : L5508DLL).

Les contrats de professionnalisation sont considérés par les partenaires sociaux comme un instrument privilégié de formation et d'insertion des demandeurs d'emploi. La Convention du 18 janvier 2006 (règlement annexé, art. 38) met en place un dispositif original. Depuis le 1er janvier 2006, l'Unédic complète le salaire versé par l'entreprise par une fraction de l'allocation de retour à l'emploi, dans la limite de ses durées de versement, afin que le salaire offert à l'allocataire en contrat de professionnalisation soit incitatif, c'est-à-dire au moins égal à 120 % de l'allocation de retour à l'emploi. Le régime d'assurance chômage attribue une aide forfaitaire à l'employeur dont la durée maximale ne pourra dépasser la durée de la période de formation, afin que les entreprises soient incitées à proposer aux allocataires ces contrats de professionnalisation.

Les partenaires sociaux ont modifié le régime juridique du cumul du salaire avec un revenu de remplacement, tel que fixé par la convention d'assurance chômage du 1er janvier 2004 (règlement annexé, art. 41 à 45). Le salarié privé d'emploi qui exerce une activité occasionnelle ou réduite de 136 heures au plus perçoit l'allocation de retour à l'emploi, sous réserve qu'il conserve, après avoir perdu une partie de ses activités, une ou plusieurs autres activités salariées lui procurant une rémunération n'excédant pas 70 % des rémunérations brutes mensuelles perçues avant la perte d'une partie de ses activités.

Pour les nouveaux entrants dans le régime d'assurance chômage (1er janvier 2006), l'activité occasionnelle ou réduite du salarié privé d'emploi ne doit pas excéder 110 heures (contre 136 heures auparavant) pour ouvrir droit au cumul de l'Are avec la rémunération afférente à cette activité. Ce mécanisme, que les économistes désignent sous le vocable de l'"intéressement", a fortement inspiré la loi n° 2006-339 du 23 mars 2006 relative au retour à l'emploi et sur les droits et les devoirs des bénéficiaires de minima sociaux (N° Lexbase : L8128HHI).

2.2. Mesures ciblées au profit de certaines catégories de chômeurs

Pour faciliter l'accès à l'emploi durable des titulaires de CDD, les partenaires sociaux ont mis en place un certain nombre de dispositifs spécifiques adaptés à leur situation (règlement annexé, art. 39 et 40). Parmi celles-ci, il faut mentionner, pour les allocataires qui ne remplissent pas les conditions d'accès au Cif-CDD (règlement, art. 39), l'ouverture d'un droit au Cif-CDD dès lors qu'ils ont été salariés en CDD pendant 6 mois consécutifs ou non au cours des 22 derniers mois précédant la fin de leur dernier contrat de travail. L'allocataire bénéficie, pendant la durée de son indemnisation, du versement de l'Are et du versement d'une indemnité financée par l'Opacif et calculée sur la base du différentiel entre 80 % de la moyenne des salaires perçus au cours des 6 derniers mois sous contrat à durée déterminée et le montant de l'Are qui lui est versé.

Les partenaires sociaux ont voulu également sécuriser le parcours professionnel des saisonniers afin de leur permettre un accès à d'autres emplois par une mobilisation renforcée de l'ensemble des mesures d'aide au retour à l'emploi (supra). L'objectif est de limiter à trois le nombre de périodes successives de versement des allocations au titre du chômage saisonnier après que les allocataires aient été reconnus chômeurs saisonniers au sens de l'accord d'application n° 4 du 27 décembre 2002.

Dans la continuité de l'Ani ouvert à la signature le 13 octobre 2005 sur l'emploi des seniors (8), les partenaires sociaux ont voulu mettre en place un dispositif de soutien à l'activité des seniors (règlement annexé, art. 46). Dès lors qu'un allocataire de 50 ans et plus, ou indemnisé depuis plus de 12 mois, reprend un emploi dans une autre entreprise que celle dans laquelle il exerçait son activité précédente et dont la rémunération est, pour une même durée du travail, inférieure d'au moins 15 % à la rémunération de son emploi précédent, il peut percevoir une allocation de retour à l'emploi différentielle de reclassement. Cette allocation, dont l'objet est de compenser sa baisse de rémunération, est versée pour une durée qui ne peut excéder la durée maximum de versement de ses allocations et dans la limite d'un montant total plafonné à 50 % de ses droits résiduels à l'Are.

Enfin, afin de développer de nouveaux parcours de reclassement en faveur des allocataires en leur facilitant la reprise ou la création d'entreprise, les partenaires sociaux ont voulu mettre en place une aide spécifique (règlement annexé, art. 48). L'allocataire, lorsqu'il crée ou reprend une entreprise, peut obtenir le versement, sous forme de capital, d'une somme égale à la moitié du montant du reliquat de ses droits à l'allocation chômage (Are). Le bénéfice de ce dispositif est subordonné à l'obtention de l'aide aux jeunes et aux chômeurs qui créent ou reprennent une entreprise (Accre) ou à la validation d'un projet de reprise d'entreprise.

Christophe Willmann
Professeur à l'Université de Haute Alsace

(1) Lire nos obs., Nouvelle convention d'assurance chômage : le changement dans la continuité, Lexbase Hebdo n° 198 du 19 janvier 2006 - édition sociale (N° Lexbase : N3227AKQ)
(2) P. Morvan, Réflexions au bord des abysses sociaux : propos de la négociation sur l`assurance chômage, JCP éd. S, 22 novembre 2005, p. 3.
(3) Conseil de l'emploi, des revenus et de la cohésion sociale (Cerc), Aider au retour a l`emploi, Rapport n° 6, décembre 2005 ; Cour des comptes, Rapport public thématique, L'évolution de l'assurance chômage : de l'indemnisation à l'aide au retour à l'emploi, mars 2006.
(4) G. Lafore, A propos de la convention du 1er janvier 2001 : où en est le paritarisme ?, Dr. soc. 2001, p. 347 ; G. Lyon-Caen, Un agrément, des désagréments, Dr. soc. 2001, p. 377 ; X. Prétot, De la convention du 1er janvier 2001 et de son agrément par la puissance publique -quelques observations -, Dr. soc. 2001, p. 364 ; M. Théry, L'adaptation de l'assurance chômage à la nouvelle donne du travail, Dr. soc. 2000, p. 739 ; C. Tuchszirer, Le Pare, outil d'un nouveau parcours d'insertion pour les chômeurs ?, Dr. soc. 2001, p. 393 ; C. Willmann, La nouvelle convention d'assurance chômage du 1er janvier 2001... et après ?, RD. sanit. soc. 2001, p. 191.
(5) Conseil de l'emploi, des revenus et de la cohésion sociale (Cerc), Aider au retour a l'emploi, Rapport n° 6, décembre 2005 ; v., aussi, F. Lefresne et C. Tuchszirer, Les processus de mise en oeuvre de l'offre de formation Unedic dans le cadre du Pare, Rapport de l'Ires, mars 2004.
(6) Y. Rousseau, Du monopole public du placement à un nouveau service public de l'emploi, Dr. soc. avril 2005.
(7) C. Willmann, Assurance chômage et placement : la difficile consécration du "soft workfare" (décret n° 2005-915 du 2 août 2005 et n° 2005-1054 du 29 août 2005), JCP éd. S, octobre 2005.
(8) C. Willmann, La place de l'accord national interprofessionnel du 13 octobre 2005 dans les politiques de vieillissement actif, Lexbase Hebdo n° 191 du 24 novembre 2005 - édition sociale (N° Lexbase : N1192AKD).