[Textes] Dispositions de la loi de finances 2006 relatives à l'emploi et à l'indemnisation chômage
La loi de finances pour 2006 (loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 N° Lexbase : L6429HET) constitue le premier budget élaboré selon la nouvelle loi organique relative aux lois de finances (loi n° 2001-692 du 1er août 2001N° Lexbase : L1295AXA). La réforme budgétaire modifie les règles de discussion et d'adoption des projets de loi de finances. Elle implique, surtout, une approche renouvelée des finances publiques, fondée sur l'atteinte d'objectifs de performance, mesurés par des indicateurs précis en nombre limité. La loi de finances pour 2006 modifie quelques dispositions en droit social, notamment en matière d'assurance chômage et d'aides à l'emploi, ce qui, évidemment, laisse perplexe, car une loi de finances comporte rarement de telle normes dans un tel champ. Plusieurs modifications, d'inégales importances, affectent les crédits d'allègements de cotisations sociales. Ces compensations des allègements généraux (notamment le dispositif "Fillon" issu de la loi n° 2003-47 du 17 janvier 2003 N° Lexbase : L0300A9Y) ne figureront plus, à compter de 2006, au budget de l'Etat (mission "Travail"), en conséquence de la réforme proposée par l'article 56 de loi de finances 2006. Les exonérations en faveur des entreprises situées en zones franches urbaines (ZFU) sortent, également, du budget ("de la mission", selon la nouvelle terminologie) "Travail et emploi" au profit du programme "Equité sociale et territoriale et soutien" de la mission Ville et logement (339 millions d'euros prévus en 2006). En revanche, le programme "Développement de l'emploi" de la mission "Travail et emploi" continue de financer le dispositif transitoire d'aide à l'emploi à destination des entreprises du secteur des hôtels, cafés et restaurants (la loi n° 2004-804 du 9 août 2004, pour le soutien à la consommation et à l'investissement, art. 10 N° Lexbase : L0814GTC) (1).
1. Dispositions de la loi de finances pour 2006 portant sur le chômage
La loi de finances pour 2006 introduit deux modifications très sensibles dans le régime du chômage, en remplaçant l'allocation d'insertion du régime de solidarité par une "allocation temporaire d'attente" et en élargissant les missions du Fonds de solidarité.
1.1. Fonds de solidarité
Le Fonds de solidarité, institué par la loi n° 82-939 du 4 novembre 1982 relative à la contribution exceptionnelle de solidarité en faveur des travailleurs privés d'emploi (N° Lexbase : L7557A4N), a été mis en place pour financer certaines allocations de solidarité, telles que l'allocation spécifique de solidarité (ASS), l'allocation équivalent retraite (AER) ainsi que l'aide aux chômeurs créateurs d'entreprises bénéficiant de l'allocation spécifique de solidarité (ASS-Accre). Ce Fonds de solidarité est abondé par le produit de la cotisation de solidarité versée par les agents de la fonction publique et par une subvention d'équilibre de l'Etat.
L'article 161 de la loi n° 2005-1712 de finances pour 2006 (correspondant à l'article 92 du projet de loi) étend le champ d'intervention du Fonds de solidarité, à un double titre.
D'une part, il prévoit le financement, par le Fonds de solidarité, de l'allocation forfaitaire prévue à l'article 3 de l'ordonnance relative au contrat de travail nouvelles embauches (ordonnance n° 2005-893 du 2 août 2005 relative au contrat de travail "nouvelles embauches" N° Lexbase : L0758HBP) au profit des salariés qui, à l'issue de ce contrat, ne pourraient pas bénéficier du régime d'assurance chômage.
D'autre part, il donne compétence au Fonds de solidarité pour financer l'aide versée aux employeurs qui ont conclu un contrat d'avenir ou un contrat insertion-revenu minimum d'activité, lorsqu'elle prend la forme d'une activation de l'ASS perçue par le bénéficiaire de ce contrat. En effet, la loi de 1982 ne prévoit que le financement par le Fonds d'allocations de solidarité, alors que l'activation de l'allocation spécifique de solidarité, dans le cadre du contrat d'avenir, s'apparente à une aide forfaitaire et non à une telle allocation (2).
1.2. Allocation temporaire d'attente
L'article 154 de la loi de finances pour 2006 (article 88 du projet de loi) procède à la réforme en profondeur de l'allocation d'insertion. Cette mesure constitue un élément d'une réforme d'ensemble du dispositif d'accueil et d'hébergement des demandeurs d'asile.
Le nouvel intitulé de l'allocation, rebaptisée "allocation temporaire d'attente", traduit l'objet exact de cette prestation, qui consiste à assurer la subsistance des demandeurs d'asile pendant la durée d'instruction de leur demande d'asile. La prestation sera servie aux demandeurs d'asile, à l'exclusion des ressortissants de pays d'origine sûrs, dont la demande d'asile est traitée par l'OFPRA en procédure prioritaire. S'y ajoutent les bénéficiaires de la protection subsidiaire, les bénéficiaires de la protection temporaire, les personnes étrangères victimes de la traite, ainsi que d'autres catégories de personnes en attente de réinsertion professionnelle (C. trav., art. L. 351-9 N° Lexbase : L0306HGG).
Dans la mesure où la réforme du dispositif d'accueil et d'hébergement des demandeurs d'asile vise à privilégier l'aide apportée aux demandeurs d'asile sous la forme d'un hébergement en Cada plutôt que par le versement d'une allocation en espèces, la nouvelle allocation ne sera pas versée aux demandeurs d'asile pris en charge par un centre d'hébergement, ni à ceux qui auront refusé une telle offre de prise en charge. Une condition de domiciliation est, également, prévue (C. trav., art. L. 351-9-1 N° Lexbase : L0307HGH).
Par souci de cohérence, la durée de versement de l'allocation, attribuée mensuellement sous condition de ressources et à terme échu, est alignée sur la durée effective de la procédure d'instruction de la demande d'asile, recours inclus (C. trav., art. L. 351-9-2 N° Lexbase : L0308HGI) (3).
2. Dispositions de la loi de finances pour 2006 portant sur les aides à l'emploi
La loi de finances pour 2006 pérennise le dispositif d'exonérations de charges sociales mis en place spécifiquement pour le secteur des hôtels, cafés et restaurants, modifie l'assiette d'exonérations des charges sociales au titre du dispositif "zones franches urbaines" et, enfin, "débudgétise" les exonérations de charges sociales au titre de la loi "Fillon" du 17 janvier 2003 (N° Lexbase : L0300A9Y).
2.1. Exonération de charges sociales pour les hôtels, cafés, restaurants
Dans la perspective d'une éventuelle diminution du taux de la TVA à 5,5 % dans le secteur des hôtels, cafés et restaurants, la loi n° 2004-804 du 9 août 2004, relative au soutien à la consommation et à l'investissement (N° Lexbase : L0814GTC) avait instauré une aide à l'emploi dans ce secteur, mais en contrepartie d'engagements pris par la profession.
Un avenant à la convention collective nationale de la branche, conclu le 22 juillet 2004, a prévu, notamment, la suppression du système dérogatoire du "Smic hôtelier", entraînant directement une hausse de 11 % pour les plus faibles rémunérations (incluant la hausse de 5,8 % du Smic horaire au 1er juillet 2004), et institué une sixième semaine de congés payés et 2 jours fériés supplémentaires.
L'aide publique accordée visait, à la fois, à accompagner cette revalorisation du salaire minimum et à concourir à l'ajustement du marché du travail, dans la mesure où ce secteur souffre d'une pénurie de main d'oeuvre. Cette aide de l'Etat s'élevait à 114,40 euros par mois et par salarié lorsque le salaire horaire, hors avantages en nature, est égal au Smic, et 143 euros pour ceux dont le salaire horaire est supérieur.
De plus, la loi prévoyait une aide spécifique aux chefs d'entreprise du secteur dont le conjoint est inscrit au registre du commerce comme conjoint collaborateur, afin d'inciter au développement de ce statut (avantage : acquérir des droits à la retraite). Le dispositif initial était établi à titre expérimental du 1er juillet 2004 au 31 décembre 2005. L'article 160 de la loi de finances pour 2006 (correspondant à l'article 91 du projet de loi de finances) le proroge pour l'année 2006 (4).
2.2. Zones franches urbaines
Après la relance du dispositif ZFU fin 2002 pour les sites ouverts le 1er janvier 1997, la loi de rénovation urbaine du 1er août 2003 (loi n° 2003-710 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine N° Lexbase : L3558BLD), a créé 41 nouveaux quartiers bénéficiaires (dispositif ZFU dit de "troisième génération"), doublant ainsi le nombre de quartiers concernés par cette politique (85 au total) et de la population totale couverte (près d'un million et demi d'habitants concernés), soit plus de 30 % de la population totale des 751 quartiers classés en ZUS (4,7 millions) (5).
La loi n° 96-987 du 14 novembre 1996, relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville (N° Lexbase : L8850AGU) (art. 12-I, al. 1) est complétée par l'article 162 de la loi de finances pour 2006, lequel modifie l'assiette d'exonération de charges sociales, pour les gains et rémunérations versés à compter du 1er janvier 2006, désormais calculé dans la limite du produit du nombre d'heures rémunérées par le montant du salaire minimum de croissance, majoré de 40 %.
Cette réforme vise à mieux cibler les exonérations de charges en ZFU. Les relèvements importants du Smic, intervenus depuis 2002, ont fait croître le plafond mensuel exonéré par salarié en ZFU beaucoup plus rapidement que les salaires moyens des entreprises implantées en ZFU. Les entreprises ont bénéficié, de ce fait, d'une augmentation de la part exonérée des salaires qu'elles versent, sans justification ni lien avec la dynamique du dispositif.
La loi de finances pour 2006 (art. 162) consiste donc à réduire, à compter du 1er janvier 2006, le plafond mensuel exonéré par salarié, de 1,5 Smic à 1,4 Smic, sans modifier le plafonnement de l'exonération aux 50 premiers salariés, quelle que soit leur rémunération effective. La mesure réduit de 21 millions d'euros, en 2006, le montant des exonérations de charges sociales compensées par l'Etat.
2.3. Financement de l'allègement général de cotisations sur les bas salaires : vers une débudgétisation des exonérations de charges sociales
La compensation aux organismes de Sécurité sociale, au titre de la politique d'exonération et de réduction des cotisations sociales, est régie par la partie organique du Code de la Sécurité sociale depuis l'entrée en vigueur de la loi organique n° 2005-881 du 2 août 2005. Après avoir transité par un organisme sui generis, le Fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de Sécurité sociale (Forec, supprimé par l'article 34 de la loi de finances pour 2004 N° Lexbase : L6348DM3), la compensation s'est effectuée en 2004 et 2005 par une dotation directe s'imputant sur les crédits du ministère du Travail et de l'Emploi.
La loi de finances pour 2006 (art. 56) modifie, à nouveau, les modalités de ce remboursement. Il affecte, désormais, le produit de divers impôts et taxes aux organismes de Sécurité sociale afin de compenser les pertes de recettes résultant des allégements de charges sociales pesant sur les entreprises. La loi du 17 janvier 2003, dite "Fillon" (N° Lexbase : L0300A9Y), a généralisé les dispositifs préexistants d'allègements de charges sociales patronales sur les bas salaires (6).
Le coût global des allègements de charges sur les bas salaires a connu une évolution très dynamique, malgré les mesures d'économie prises dans les lois de finances pour 2004 (suppression de la possibilité de cumuler l'allègement général institué par la loi du 17 janvier 2003 avec l'aide temporaire issue de la loi "Aubry I" du 13 juin 1998 N° Lexbase : L7982AIH) et 2005 (réduction de 1,7 fois à 1,6 fois le Smic du niveau maximal de salaire ouvrant droit à l'allègement général de charges).
En 2004 et 2005, le remboursement à la Sécurité sociale des allègements sur les bas salaires a été imputé sur les crédits budgétaires du travail. L'article 56 de la loi de finances 2006 (article 41 du projet de loi de finances) remplace la subvention budgétaire à la Sécurité sociale par l'affectation d'un certain nombre d'impôts ou de fractions d'impôts d'Etat : 95 % du produit de la taxe sur les salaires ; divers droits d'accise sur les boissons ; la taxe sur les contributions patronales au financement de la prévoyance complémentaire ; la taxe sur les primes d'assurance-automobile ; la TVA collectée par les commerçants de gros en produits pharmaceutiques et par les fournisseurs de tabac.
La réforme introduite par la loi de finances pour 2006 pose, d'abord, la question des garanties de compensation intégrale pour la Sécurité sociale, particulièrement sensible eu égard à l'importance de l'enjeu financier et aux engagements inscrits dans le Code de la Sécurité sociale à l'article L. 131-7 (N° Lexbase : L1575GUU), qui pose le principe de la compensation intégrale des exonérations de cotisations établies depuis 1994 (dont l'application est ici explicitement écartée). La fiscalisation du financement de l'allègement général "Fillon" est possible à partir de 2006, parce l'achèvement en 2005 du processus de convergence des Smic a rendu le dispositif "Fillon" moins onéreux pour les finances publiques : son coût devrait désormais évoluer plus modérément que durant les années précédentes.
Il faut, enfin, préciser que la loi de finances pour 2006 pose un principe de compensation intégrale (implicitement, du moins), même a posteriori par les mécanismes suivants : garantie d'un recalage sur l'année 2006 à l'euro près, en fonction des montants effectifs via une régularisation en 2007 ; perspective d'une modification de la liste des impôts et taxes affectés dans le cas où les allégements de charges seraient eux-mêmes modifiés ; rendez-vous pris en 2008 et 2009 au cours desquels le Gouvernement remettra un rapport analysant les écarts éventuels entre les nouvelles ressources affectées et la perte de recettes résultant des allégements de charges l'année précédente. En cas d'écart supérieur à 2 %, un rapport sera transmis par le Gouvernement à une commission indépendante en vue d'éventuelles mesures d'ajustement
Il faut, ensuite, se demander si la nature de l'allègement général de cotisations justifie qu'il n'apparaisse plus comme une "dépense pour l'emploi" (débudgétisation). Cette question renvoie à l'appréciation que l'on peut avoir de la nature du dispositif d'allègement général des cotisations. L'exonération de charges sociales "Fillon" a, dès son origine, une nature ambiguë, à la fois mesure de sauvegarde de l'emploi non qualifié à travers l'allègement de son coût et mesure de compensation du coût des dispositions "Aubry I" et "Aubry II".
Les travaux parlementaires (prec.) posent la question de la nature de l'exonération de charges sociales "Fillon" : même s'il n'a pas été conçu comme tel, le dispositif "Fillon" serait plutôt un système de soutien des revenus salariaux modestes et de redistribution (dans la mesure où, même si l'allègement porte sur la part patronale des cotisations, il se reporte indirectement en partie sur le niveau des salaires nets). Le débat sur la "barémisation", propose justement de pérenniser un tel dispositif par son introduction directe dans le barème des cotisations, c'est-à-dire une progressivité des cotisations sociales selon le niveau des salaires. Le caractère très général de l'allègement des cotisations, non ciblé sur tel ou tel secteur ou territoire, avec un objectif spécifique de politique publique, rend pertinente la question de l'opportunité de continuer à traiter ce dispositif comme une dépense fiscale retracée directement dans le budget au titre de la politique de l'emploi.
D'ailleurs, ce dispositif n'a pas toujours été traité, budgétairement parlant, de la sorte : il avait été réintégré au budget en 2004 à la suite de la suppression du Forec. Auparavant, le coût de l'allègement, comme son financement, apparaissaient seulement dans les agrégats financiers de la loi de financement de la Sécurité sociale au titre des charges et des ressources du Forec.
Dernier point : la réforme introduite par la loi de finances 2006 est-elle contraire aux principes constitutionnels et organiques (sincérité, universalité...) régissant les lois de finances ? Certains députés et sénateurs l'ont soutenu devant le Conseil constitutionnel (Cons. const., décision n° 2005-530 DC, du 29 décembre 2005, loi de finances pour 2006 N° Lexbase : A1204DMK). L'article 56 du projet de loi de finances affecte le produit de diverses impositions aux caisses nationales de Sécurité sociale et à certains régimes particuliers en vue de compenser les allègements de cotisations sociales. Selon les requérants, cette affectation procéderait à une "débudgétisation" contraire à la Constitution, porterait atteinte à l'information et au pouvoir de décision du Parlement, elle ne correspondrait pas à une compensation intégrale et méconnaîtrait les art. L.O. 111-3 (N° Lexbase : L7535HBP) et L.O. 111-4 (N° Lexbase : L7536HBQ) du Code de la Sécurité sociale qui ont pour objet de renforcer la transparence des relations financières entre l'Etat et la Sécurité sociale.
Mais, selon le Conseil constitutionnel, les compensations d'exonérations ou de réductions de cotisations sociales ne sauraient être regardées comme des dépenses qui devraient, par nature, figurer au budget de l'Etat : aussi, les griefs dirigés contre l'article 56 de la loi de finances doivent être écartés.
Le second alinéa de l'article 2 de la LOLF prévoit, pourtant, que "les impositions de toute nature" peuvent être directement affectées à un tiers "à raison des missions de service public confiées à lui et sous les réserves prévues par les articles 34, 36 et 51". En l'espèce, ces conditions sont remplies : les caisses du régime général de Sécurité sociale assurent la gestion d'un service public (décision Conseil constitutionnel n° 82-148 DC du 14 décembre 1982, cons. 8 N° Lexbase : A8050AC7) ; la perception des impositions concernées et leur affectation, s'agissant de celles antérieurement établies au profit de l'Etat, sont décidées par la loi de finances pour 2006 (article 1er et article 56) ; le projet de loi de finances est accompagné de l'annexe explicative prévue par le 1° de l'article 51 de la LOLF concernant la liste et l'évaluation de ces impositions.
En outre, cette compensation des exonérations de cotisations sociales ne peut être regardée comme une dépense "incombant par nature à l'Etat" au sens de la jurisprudence du Conseil (n° 94-351 DC du 29 décembre 1994, cons. 2 à 11 N° Lexbase : A8311ACS, s'agissant des pensions versées par l'Etat à ses fonctionnaires ; n° 99-422 DC du 21 décembre 1999, cons. 40 N° Lexbase : A8785ACD ; n° 95-369 DC du 28 décembre 1995, cons. 14 à 16 N° Lexbase : A8329ACH).
Par ailleurs, l'article 56 de la loi de finances pour 2006 est en cohérence tant avec les prévisions de recettes inscrites dans la loi de financement de la Sécurité sociale pour la même année (loi n° 2005-1579 du 19 décembre 2005, de financement de la Sécurité sociale pour 2006 N° Lexbase : L9963HDD), qu'avec l'évaluation de la compensation prévue par le c du 2° du C de l'article L.O. 111-3 CSS (voir l'article 24 de la LFSS pour 2006).
Enfin, l'obligation de compensation intégrale ne trouve sa source ni dans la Constitution, ni dans la loi organique.
En tout état de cause, "en cas d'écart constaté entre le produit en 2006 des impôts et taxes affectés et le montant définitif de la perte de recettes liée aux allégements de cotisations sociales mentionnés au I pour cette même année, cet écart fait l'objet d'une régularisation, au titre de l'année 2006, par la plus prochaine loi de finances suivant la connaissance du montant définitif de la perte" (article 56 loi 2005-1719, IV) (7).
Christophe Willmann
Professeur à l'université de Haute Alsace
(1) G. Carrez, Rapport, n° 2568, Assemblée Nationale, 17 oct. 2005, Rapport Tome I, Rapport général.
(2) Assemblée Nationale, Rapport n° 2568, Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 12 octobre 2005, loi de finances pour 2006 (n° 2540), Tome III.
(3) Assemblée Nationale, Rapport n° 2568, prec.
(4) Jean-Pierre Le Ridant, Avis n° 2569, Assemblée nationale, 12 octobre 2005, Tome XIII.
(5) G. Carrez, Rapport n° 2568 Assemblée nationale, Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 12 octobre 2005, Document mis en distribution le 8 novembre 2005, Annexe n° 40.
(6) J. P Leridant, Avis n° 2569 Asemblée nationale, 12 octobre 2005, Avis Tome XIII "Travail et emploi".
(7) Cahiers du Conseil constitutionnel n° 20, Décisions et documents du Conseil constitutionnel, Jurisprudence, Décision n° 2005-530 DC - 29 décembre 2005, Loi de finances pour 2006.