[Textes] Le suivi de la recherche d'emploi

par Stéphanie Martin-Cuenot, Ater à l'Université Montesquieu-Bordeaux IV

 Le décret n° 2005-915 du 2 août 2005, relatif au suivi de la recherche d'emploi (N° Lexbase : L1269HBM) était attendu. Il complète la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale (N° Lexbase : L6384G49) et constitue la partie réglementaire à laquelle renvoyaient les articles 11 et 12 de cette loi qui étaient, notamment, venus modifier les articles L. 351-17 (N° Lexbase : L8888G7C) et L. 351-18 (N° Lexbase : L8889G7D) du Code du travail. La portée du décret est néanmoins plus large puisque, au-delà des seuls revenus de remplacement et du contrôle de l'effectivité de la recherche d'un emploi, le décret a vocation à compléter l'ensemble du dispositif d'accès, de maintien et les modalités de retrait définitif ou temporaire de la qualité de demandeur d'emploi et des allocations perçues à ce titre.

En dehors de quelques dispositions nouvelles, le décret se contente de reprendre la plupart du dispositif antérieur. Plus que d'innovation, il y a lieu de parler ici de clarification, de cohérence, de refonte. Peu de réforme donc, mais une bonne "remise en forme". Le décret réécrit et complète la partie consacrée à la tenue des listes et à l'accompagnement des demandeurs d'emploi. Il prévoit, également, tout un dispositif de contrôle et de sanction des demandeurs d'emploi n'ayant pas satisfait à leurs obligations.

1. Tenues de la liste et accompagnement des demandeurs d'emploi (article 1 à 7 du décret)

La première partie modifiée est l'ancienne section 3 du chapitre I du titre I du livre 3. L'intitulé de cette section change. Anciennement appelée "Inscription et radiation de la liste des demandeurs d'emploi", cette section 3 devient "Tenues de la liste et accompagnement des demandeurs d'emploi".

Elle est maintenant divisée en deux sous-sections. La première sous-section a trait à l'inscription et la radiation des demandeurs d'emploi et comprend les articles R. 311-3-1 (N° Lexbase : L7769HBD) à R. 311-3-10 (N° Lexbase : L7878HBE) du Code du travail. La seconde sous-section est consacrée à l'accompagnement du demandeur d'emploi et comprend les articles R. 351-3-11 à R. 351-3-12 du Code du travail.

1.1. Inscription et radiation des demandeurs d'emploi

L'article 2 du décret contient, en premier lieu, des précisions terminologiques pour tenir compte de l'élargissement des organes compétents pour s'occuper des demandeurs d'emploi. Dans l'article R. 311-3-4 du Code du travail (N° Lexbase : L7872HB8), les termes "ANPE" sont remplacés par les termes suivants : "un des organismes mentionnés à l'article L. 311-1 alinéa 1 en particulier dans le cadre du projet d'action personnalisée d'accès à l'emploi prévu à l'article R. 311-3-11 du Code du travail".

La référence aux "démarches en leur pouvoir en vue de leur reclassement ou de leur insertion professionnelle" se trouve remplacée par les nouveaux termes d'"actes positifs et répétés en vue de retrouver un emploi, de créer ou de reprendre une entreprise". Cette modification tend uniquement à uniformiser la nouvelle définition élargie des obligations des demandeurs d'emploi.

L'article 2 du décret vient, en second lieu, compléter l'article R. 311-3-4 du Code du travail (N° Lexbase : L7872HB8) en y ajoutant un second alinéa. Ce dernier est destiné à permettre aux contrôleurs d'apprécier la positivité et la réalité des démarches de recherche d'emploi. A cet effet, le décret impose que les démarches effectuées présentent un caractère réel et sérieux, apprécié compte tenu de la situation du demandeur d'emploi et de la situation locale de l'emploi. Cette précision permet d'éviter les sanctions automatiques. Elle laisse, en effet, aux contrôleurs une marge de manoeuvre leur permettant d'apprécier, pour chaque demandeur d'emploi, l'effectivité des recherches.

L'article 3 du décret vient totalement remplacer le dispositif antérieur auquel il se substitue. Il n'y a que peu de changements dans ce texte. Les dispositions sont désormais organisées dans trois paragraphes respectivement consacrés à l'inobservation par le demandeur d'emploi de ses obligations de recherche, au refus de se conformer aux obligations prescrites par les organismes d'aide à la recherche d'un emploi et aux sanctions applicables à ceux qui auront fraudé.

A l'intérieur de ces parties, on peut relever une actualisation terminologique et organique, mais pas de réforme profonde. Le seul changement notoire concerne les personnes intervenant dans la radiation. Antérieurement, la décision de radiation était prise par le délégué départemental qui transmettait sa décision au directeur départemental. Désormais, la décision de radiation est directement prise par le délégué départemental, qui transmet au préfet du département.

Le nouvel article R. 311-3-5 du Code du travail (N° Lexbase : L7873HB9) prévoit que le délégué départemental de l'ANPE radie de la liste des demandeurs d'emploi les personnes qui ne peuvent justifier de l'accomplissement d'actes positifs et répétés de recherche d'emploi, au sens de l'article R. 311-3-4 (N° Lexbase : L7872HB8) (C. trav., art. R. 311-3-5, 1° a N° Lexbase : L7873HB9). Il peut, également, radier les demandeurs d'emplois qui refusent, sans motif légitime, d'accepter un emploi compatible avec leur spécialité ou leur formation et avec leurs possibilités de mobilité géographique compte tenu de leur situation personnelle et familiale et des aides à la mobilité qui leur sont proposées par les services et organismes mentionnés au premier alinéa de l'article L. 311-1 (N° Lexbase : L8897G7N), et rétribué à un taux de salaire normalement pratiqué dans la profession et dans la région (C. trav., art. R. 311-3-5, 1° b N° Lexbase : L7873HB9).

Les conditions sont appréciées, le cas échéant, au regard du projet personnalisé d'accès à l'emploi mentionné à l'article R. 311-3-11 du Code du travail (N° Lexbase : L7879HBG).

Pourront, également, être radiés les demandeurs d'emploi qui refusent, sans motif légitime, une proposition de contrat d'apprentissage ou une proposition de contrat de professionnalisation mentionnée à l'article L. 981-1 (N° Lexbase : L4799DZR), ou refusent, sans motif légitime, une action de formation prévue à l'article L. 900-2 du Code du travail (N° Lexbase : L4630DZI), une action d'insertion ou une offre de contrat aidé prévues au chapitre II du titre II du livre III.

La radiation sera encore encourue lorsque les demandeurs refuseront, sans motif légitime, de répondre à toute convocation des services et organismes visés au premier alinéa de l'article L. 311-1 (N° Lexbase : L8897G7N) ou mandatés par ces services ou organismes, dans les conditions prévues par la convention mentionnée au quatrième alinéa de l'article L. 311-1 ou refuseront, sans motif légitime, de se soumettre à une visite médicale auprès des services médicaux de main-d'oeuvre, destinée à vérifier leur aptitude au travail ou à certains types d'emplois.

La radiation reste la sanction encourue par ceux qui font de fausses déclarations pour être ou demeurer inscrits sur la liste des demandeurs d'emploi.

Ce texte remplace intégralement l'article R. 311-3-8 ancien (N° Lexbase : L0008ADN). Sur le principe, les sanctions sont identiques. Elles sont, toutefois, ici détaillées et adaptées en fonction de la gravité de la faute commise par le demandeur d'emploi.

Sur le fond, cette graduation des fautes a eu, notamment, pour conséquence un allègement des sanctions pour les fautes les moins graves. Selon la gravité de la radiation, le demandeur contrevenant encourra entre 15 jours et 12 mois de radiation, contre 2 à 12 mois antérieurement.

Dans la forme, ce texte s'organise comme le nouvel article R. 311-3-5 du Code du travail relatif aux causes de radiation de la liste des demandeurs d'emploi. Ce texte, qui a trait à ses conséquences sur les droits du demandeur d'emploi, suit logiquement le même découpage.

Le nouvel article R. 311-3-8 du Code du travail (N° Lexbase : L7876HBC) dispose ainsi que la radiation de la liste des demandeurs d'emploi entraîne l'impossibilité d'obtenir une nouvelle inscription pendant une période de 15 jours dans les cas où sont constatés, pour la première fois, les manquements mentionnés au 1° de l'article R. 311-3-5 du Code du travail et, notamment, le défaut de recherche effective d'un emploi, le refus d'emploi d'un contrat d'apprentissage, d'une formation. La récidive est désormais sanctionnée.

Le texte prévoit qu'en cas de manquements répétés, cette période pourra être portée à une durée comprise entre 1 et 6 mois consécutifs.

Cette période de radiation est allongée à 2 mois dans les cas où sont constatés, pour la première fois, les manquements mentionnés au 2° de l'article R. 311-3-5 du Code du travail et, singulièrement, le défaut de présentation, sans motif légitime, à une convocation des services de placement ou le refus de se soumettre à une visite médicale. Là encore, la récidive est sanctionnée puisqu'il est prévu qu'en cas de manquements répétés, la période de radiation pourra être portée à une durée comprise entre 2 et 6 mois consécutifs.

La fausse déclaration reste sanctionnée comme avant. Le fraudeur s'expose ainsi à une radiation pour une période d'une durée de 6 à 12 mois consécutifs.

La durée de la radiation trouve, dans certaines hypothèses, sa limite dans les droits du demandeur d'emploi. Le législateur prévoit, en effet, que lorsque la radiation est prononcée à la suite du retrait du revenu de remplacement pour l'un des motifs énumérés à l'article R. 351-28 II 1 et 2 (N° Lexbase : L7829HBL), sa durée ne peut excéder celle de l'exclusion du revenu de remplacement.

1.2. Recours contre la décision de suspension (C. trav., art. R. 311-3-9, alinéa 3, nouveau)

Le demandeur d'emploi, informé de la décision de radiation, doit être mis à même de contester cette mesure. Antérieurement au décret, les contestations devaient être présentées au délégué départemental. Le recours, qui n'était pas suspensif, était soumis pour avis à la commission départementale à laquelle le délégué participait. Le délégué était lié par la décision de la commission.

Désormais, les personnes qui entendent contester la décision de radiation doivent toujours former un recours préalable devant le délégué départemental de l'ANPE. Ce recours pourra être soumis par le délégué départemental pour avis à la commission départementale prévue à l'article R. 351-34 (N° Lexbase : L7827HBI), à laquelle il participe alors.

On relève ici deux différences. La saisine de la commission par le délégué n'est plus qu'une faculté. Corrélativement, ce dernier n'est plus lié par la décision de la commission.

1.3. Placement (C. trav., art. R. 311-3-11 à R. 311-3-12)

Le décret vient ajouter deux nouvelles dispositions dans une sous-section II, consacrée au placement du demandeur d'emploi.

L'article R. 311-3-11 du Code du travail (N° Lexbase : L7879HBG) a trait au projet d'action personnalisée. Ce texte impose qu'après l'inscription d'un demandeur d'emploi sur la liste des demandeurs d'emploi (C. trav., art. L. 311-5 N° Lexbase : L8902G7T), un projet personnalisé d'accès à l'emploi soit établi.

Ce projet ne doit pas, toutefois, rester figé et le législateur fait obligation à l'agence de placement (ANPE ou en liaison avec elle par tout organisme participant au service public de l'emploi dans les conditions prévues par la convention mentionnée à l'article L. 311-1 N° Lexbase : L8897G7N) d'adapter ce projet au cours du temps.

Ce texte impose l'adaptation du projet mais ne donne aucune précision sur le sens de cette adaptation. Cela doit-il passer par une diminution des prétentions de la personne ou par un élargissement du champ de sa recherche d'emploi, une réorientation... ?

Le second texte vient donner un cadre au projet et, singulièrement, décliner les mentions qu'il devra impérativement contenir. Divers éléments devront être pris en considération ; certains sont inhérents au demandeur d'emploi alors que d'autres lui sont extérieurs.

L'article R. 311-3-12 du Code du travail (N° Lexbase : L7880HBH) dispose que le projet personnalisé d'accès à l'emploi tient compte de la situation du demandeur d'emploi intéressé, notamment de sa formation, de sa qualification, de sa situation personnelle et familiale. Ce projet tient également compte de la situation locale du marché du travail et des possibilités de mobilité de l'intéressé, géographiques et professionnelles.

Le projet personnalisé définit les caractéristiques des emplois recherchés. Véritable projet professionnel, le projet personnalisé peut comprendre des actions d'évaluation, de conseil et d'orientation, des actions d'accompagnement vers l'emploi et des actions de formation ou de validation des acquis de l'expérience. Tout doit être mis en oeuvre pour que le demandeur d'emploi atteigne l'objectif professionnel qu'il s'est fixé ou, plus modestement, l'objectif professionnel qu'il peut atteindre...

2. Renforcement du dispositif de contrôle et de sanction des demandeurs contrevenant à leurs obligations

La seconde partie des textes modifiés est contenue dans le titre 5 chapitre 1er relatif aux garanties de ressources de travailleurs privés d'emplois, section I qui a trait à la privation totale d'emploi, sous-section 4 relative aux conditions d'ouverture, de renouvellement et de maintien des droits au revenu de remplacement. Ce n'est donc plus à la qualité de demandeur d'emploi que l'on s'intéresse ici mais aux revenus de ce dernier et aux conséquences de la radiation sur les revenus versés.

L'article 8 ne fait que mettre l'article R. 351-27 du Code du travail (N° Lexbase : L7828HBK) en conformité avec la nouvelle terminologie. Il supprime la référence antérieure aux "démarches effectuées en vue de leur reclassement ou de leur insertion professionnelle" et renvoie aux actes positifs de recherche d'emploi au sens de l'article L. 311-3-4 du Code du travail (N° Lexbase : L7872HB8), tel que modifié par l'article 2 du décret, c'est-à-dire les "actes positifs et répétés en vue de retrouver un emploi, de créer ou reprendre une entreprise".

Les autres textes viennent organiser le contrôle du demandeur d'emploi et prévoir les modalités de sanction du demandeur contrevenant.

2.1. Sanctions pécuniaires du demandeur d'emploi

Sur ce point, le préfet de département se voit doté de nouveaux pouvoirs. L'article R. 351-28 nouveau du Code du travail (N° Lexbase : L7829HBL) est modifié et donne pleine compétence au préfet pour supprimer ou réduire les revenus de remplacement du demandeur d'emploi.

L'article 9 du décret permet au préfet, en cas de manquement du demandeur d'emploi à ses obligations de recherche, de réponse aux convocations des organismes de placement ou en cas de fraude, de supprimer le revenu de remplacement mentionné à l'article L. 351-1 du Code du travail (N° Lexbase : L6240AC4), de manière temporaire ou définitive, ou d'en réduit le montant.

Les modalités d'intervention du préfet sont précisées. L'article R. 351-28, I 1° du Code du travail (N° Lexbase : L7829HBL) prévoit, en effet, que lorsque le demandeur d'emploi aura manqué à ses obligations de recherche ou aura refusé un emploi ou une formation dans toutes les hypothèses prévues à l'article R. 311-3-5, 1° du Code du travail (N° Lexbase : L7873HB9), le montant des revenus de remplacement pourra être réduit de 20 % pendant une durée de 2 à 6 mois.

En cas de récidive ou de nouveau manquement aux obligations de recherche, d'acception d'un emploi ou d'une formation, le montant des revenus de remplacement sera réduit de 50 % pour une durée de 2 à 6 mois. Le préfet pourra encore, dans ce dernier cas, prononcer la suppression définitive du revenu de remplacement.

La suppression du revenu de remplacement devient le principe lorsque le demandeur d'emploi ne se sera pas présenté, sans justificatif, à la convocation de l'agence de placement ou aura refusé de se soumettre à une visite médicale. Elle pourra aller de 2 à 6 mois ou être définitive (C. trav., art. R. 351-28, I 2° N° Lexbase : L7829HBL).

Le fraudeur ne sera plus, dans tous les cas, sanctionné par la suppression définitive de son revenu de remplacement. Si celle-ci reste la règle, l'article R. 351-28, I 3° du Code du travail prévoit que lorsque ces manquements seront liés à une activité non déclarée d'une durée très brève, le revenu de remplacement sera supprimé pour une durée de 2 à 6 mois.

Une autre nouveauté du décret résulte de la faculté qu'ont désormais les organismes d'assurance chômage de suspendre le paiement des allocations. Avant l'entrée en vigueur du décret, la suppression du versement des allocations était réservée à l'Etat.

Cette faculté s'illustre par l'ouverture de la possibilité pour les organismes d'assurance chômage de prendre des mesures conservatoires dans l'attente de la décision du préfet.

Ces mesures conservatoires voient, toutefois, leur domaine limité à l'hypothèse de la fraude et de la non-présentation, sans justificatif, à une convocation d'un organisme de placement (article 9 du décret ; C. trav., art. R. 351-8, II).

Avant toute mise en action de ces mesures conservatoires, l'intéressé devra avoir été mis en mesure de présenter ses observations. Ceci signifie que celui-ci devra être informé et disposer d'un délai suffisant pour répondre, mais rien n'est précisé sur ce point.

Les mesures conservatoires restent d'une durée limitée. En l'absence de décision du préfet, elles cessent de produire effet après un délai de 2 mois à l'expiration duquel le versement des revenus de remplacement sera repris.

2.2. Contrôle des demandeurs d'emploi

Les modalités de contrôle des demandeurs d'emploi sont ici précisées et renforcées. L'article 10 du décret vient modifier, à cet effet, l'article R. 351-29 du Code du travail (N° Lexbase : L7830HBM) afin d'étendre le champ des personnes habilitées à contrôler le respect de ses obligations par le demandeur d'emploi.

Ce texte dispose désormais que le contrôle de la condition de recherche d'emploi, en application des articles L. 351-16 (N° Lexbase : L8887G7B) et L. 351-17 (N° Lexbase : L8888G7C), est opéré par les agents mentionnés au premier alinéa de l'article L. 351-18 (N° Lexbase : L8889G7D). Seront donc compétents pour contrôler les agents publics relevant du ministre chargé de l'Emploi, de l'ANPE ainsi que les agents relevant des organismes de l'assurance chômage mentionnés à l'article L. 351-21 du Code du travail (N° Lexbase : L1521DPZ).

Le préfet du département se voit encore doter d'une nouvelle compétence, puisque ce sera lui qui sera chargé de contrôler la condition d'aptitude au travail prévu à l'article L. 351-1 du Code du travail (N° Lexbase : L6240AC4).

2.3. Procédure de sanction pécuniaire

L'article 11 du décret organise la procédure de sanction du demandeur d'emploi contrevenant et vient l'enfermer dans des délais.

Le manquement du demandeur d'emploi à ses obligations devra être transmis au préfet de département par les agents de contrôle sans délai. Ce signalement se fera sans préjudice du pouvoir de radiation ou de la mise en place de mesures conservatoires dont disposent ces agents en application des nouveaux articles R. 311-3-5 (N° Lexbase : L7873HB9) et R. 351-28 II du Code du travail (N° Lexbase : L7829HBL) (C. trav., art. R. 351-33, 1 nouveau N° Lexbase : L7831HBN).

Le constat et, le cas échéant, les mesures conservatoires éventuellement prises, faites par les agents de contrôle, devront être motivées en fait et en droit.

Le préfet dispose alors, en principe, d'un délai de 30 jours à compter de la réception du dossier (sous réserve qu'il soit complet) pour faire connaître sa décision (C. trav., art. R. 351-33 II nouveau N° Lexbase : L7831HBN). Il lui appartient alors de leur faire connaître les suites qu'il entend donner à la mesure qu'ils lui ont proposée.

Deux situations doivent être distinguées. Soit le préfet n'envisage pas de donner suite à la mesure conservatoire prescrite par l'agent de contrôle et le revenu de remplacement est rétabli sans délai ; soit, il décide de supprimer ou de réduire le revenu. Dans ce cas, il doit faire connaître sa décision au demandeur d'emploi, l'informer de la faculté dont il dispose de faire valoir ses observations écrites et d'être entendu par ses services ou, si la durée de la sanction est supérieure à 2 mois, par la nouvelle commission composée d'un représentant de l'Etat, d'un représentant de l'ANPE et d'un représentant de l'organisme de l'assurance chômage qui verse le revenu de remplacement (C. trav., art. R. 351-33 III).

Les observations écrites et/ou la demande d'audition du demandeur d'emploi devront parvenir au préfet dans un délai de 10 jours.

Tout demandeur d'emploi pourra présenter ses observations écrites et se faire entendre par les services du préfet. Les plus lourdement sanctionnés passeront devant une commission spécialisée.

Dans toutes les cas, la décision rendue par le préfet de région pourra faire l'objet d'un recours devant le préfet de département.

- Audition du demandeur d'emploi privé pendant plus de 2 mois de ses revenus par une commission (C. trav., art. R. 351-33 III)

Lorsqu'il pourra être entendu par la commission, le demandeur d'emploi pourra se faire assister par une personne de son choix. Aucune indication n'est cependant donnée sur la personne qui pourra accompagner le demandeur d'emploi. Le renvoi de ce texte à l'article L. 351-18 alinéa 2 du Code du travail (N° Lexbase : L8889G7D) n'est d'aucun secours puisqu'il n'est donné aucune précision sur les personnes compétentes pour l'assister.

Lorsque la commission sera saisie, elle sera tenue de rendre un avis dans un délai de 30 jours à compter de la réception du dossier complet. Le préfet disposera alors de 15 jours à compter de la réception de l'avis de la commission pour se prononcer à son tour.

- Recours gracieux

L'article 12 du décret vient encore accroître les pouvoirs du préfet de département. Outre le recours contentieux, la décision du préfet peut faire l'objet d'un recours gracieux préalable.

Antérieurement au décret, ce recours gracieux devait être soumis à une commission départementale composée par le directeur départemental du travail et de l'emploi, le chef du service départemental du travail et de la protection sociale agricoles et d'employeurs et de salariés en nombre égal, nommés par le préfet sur proposition des organisations professionnelles et syndicales les plus représentatives du département.

Désormais, le préfet ne sera plus tenu de saisir cette commission (C. trav., art. R. 351-34 N° Lexbase : L7827HBI). Il s'agira, en effet, pour lui d'une simple faculté. C'est lui, et lui seul, qui décidera d'accéder à la demande de recours gracieux formée par le demandeur d'emploi.

- Recours hiérarchique

Pour prémunir le demandeur d'emploi contre toute décision arbitraire, l'article R. 351-34 II nouveau vient instituer un recours hiérarchique. Le demandeur d'emploi pourra former un recours contre la décision de refus de recours gracieux du préfet de département devant le préfet de région.

Cette disposition devrait n'entrer en vigueur que le 1er janvier 2006. Le fait de retarder l'entrée en vigueur de ce texte est problématique. Aucun recours hiérarchique ne pouvant être exercé jusqu'à cette date, le demandeur d'emploi ne dispose alors que du recours gracieux formé devant le préfet de département, c'est-à-dire celui-là même qui a pris la décision de le priver de ses droits. Le préfet de département est donc temporairement seul maître de la sanction et de la grâce du demandeur d'emploi sanctionné. Il faut espérer qu'il n'abusera pas de ses pouvoirs...